2023年5月，在二十届中央财经委员会第一次会议上，习近平总书记提出以人口高质量发展支撑中国式现代化的重大论断。会议要求把人口高质量发展同人民高品质生活紧密结合起来，促进人的全面发展和全体人民共同富裕，部署了包括建立健全生育支持政策体系在内的促进人口高质量发展等五项任务。党的二十届三中全会进一步提出了健全人口发展支持和服务体系的明确要求，为构建生育保障制度、积极应对低生育挑战指明了方向。

　　一、“积极社会政策”概念的提出及其现实价值

　　在社会政策发展过程中，不同国家和地区发展出不同类型的福利保障模式，既有注重以市场为基本原则、以资产调查为基本手段的自由主义保障模式，也有追求福利覆盖面的社会民主主义保障模式，还有建立在“社会保险”基础之上、强调家庭应该成为福利供给核心的社会合作——保守主义保障模式。多数研究发现国家财政投入水平的提升有助于保持和提升生育率，生育支持政策不仅可以对养育孩子的家庭予以极大的支持，还可以有效促进社会平等。因此，在人口发展新常态下，我们需要客观审视生育支持的政策属性，统筹考虑生育支持成本和效益之间的关系、微观家庭生育行为的外部性和宏观人口高质量发展之间的关系。

　　近二十年来，各国社会政策的“积极化”转向较为明显。社会政策被视为一种新的生产要素，通过“投资于人”来提高竞争能力，推动经济和就业增长，这已成为发达国家的共识。社会政策旨在促进就业和健康生活，在改善弱势群体生活条件的同时对社会产生整体性回报。以习近平同志为核心的党中央强调，要加大投资于人的力度，使劳动者更好适应变化了的市场环境。在应对全球化、数字化、国际竞争等形势挑战的过程中，“积极社会政策”的概念强调将社会政策的重点从确保个人免受少数明确的突发事件影响转向投资于个体和家庭的能力提升，在更加广泛的社会保障体系中充分发挥个人、企业和社会组织的重要作用。因此，生育支持政策不是消耗性的社会福利，而是发展性的人力资本和社会投资。

　　我国目前的生育支持政策与人民群众的期待还有一定差距。自2021年党中央、国务院出台《关于优化生育政策、促进人口长期均衡发展的决定》以来，我国推出一系列生育配套支持措施，并提出了建立健全生育支持政策体系的目标。各地生育支持政策的内容涉及经济、服务、文化等多个领域，政策支持的范围涵盖了婚嫁、生育、养育、教育等多重问题，但仍缺乏相关的制度安排保障政策落实。比如，现有政策落实不到位，相关法律法规和政策文件衔接不足，“生育惩罚”“雇主惩罚”等女性就业歧视现象依然存在，教育、住房、医疗等影响家庭生育的深层次结构问题亟待向着有利于家庭养育子女的方向改进；生育支持服务体系不健全，仅有7%的婴幼儿在托育机构得到照护，大多数家庭存在孩子没人带、带不好等问题；妇女生育延迟，不孕不育率上升，生殖健康服务的新需求未得到充分满足；农村地区困境儿童、留守儿童的早期发展面临挑战，婴幼儿健康管理亟待加强；生育支持基本制度不健全，生育保险作为补偿女职工生育期间经济收入、平衡企业负担的重要保障制度，目前存在覆盖范围小、筹资渠道单一、生育政策调整后基金运营压力大等问题和挑战；财政支持长效机制尚未建立，各级财政投入水平低、地区差异大、可持续性弱，对家庭生育养育支持不足。为此，迫切需要转变理念，实现生育支持制度性突破。

　　二、以积极生育保障应对少子化挑战

　　《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出，要健全人口发展支持和服务体系，完善生育支持政策体系和激励机制，探索建立全国统一的人口管理制度。这为我们进一步在人口领域全面深化改革，实现以人口高质量发展支撑中国式现代化的目标提出了更高要求。落实党的二十届三中全会精神，必须坚持以人民为中心的发展思想，以促进家庭和谐幸福和人的全面发展为目标，深化人口服务管理制度改革。为此，迫切需要在生育保障领域实现历史性变革、系统性重塑、整体性重构，建立基础性制度框架，奠定未来人口发展的百年大计。

　　积极生育保障是统筹经济社会发展的融合点，是保障民生和高质量发展的连接点。积极生育保障有利于落实就业优先国家战略、稳定劳动参与率的积极劳动力市场政策。以促进家庭育儿与职业发展为目标，通过与劳动相关的福利投入带来更有效的劳动参与，促进稳定就业，增加家庭收入。积极生育保障也是对人这一最灵动生产要素的投入。通过增加投入，可以减轻“三育”成本，提高出生人口素质、促进人的全面发展，塑造现代化人力资源。积极生育保障还是对家庭生育价值正向外部性的补偿。尊重家庭育儿的经济社会价值，将家务劳动和照料行为的外部经济效果内在化，对婴幼儿照护人员给予补贴。据测算，中国照料经济价值约占GDP的25%，其中女性贡献了近2/3的照料劳动，育儿补贴是尊重女性照料劳动经济价值的重要体现。总之，积极生育保障制度可以对家庭婚姻给予保护，平衡家庭和事业发展矛盾，帮助家庭实现生育意愿，从而实现人的全面发展、人民高品质生活、家庭和谐幸福、生育水平提升等多重目标的协同推进。

　　积极生育保障首先要解决生育成本的分担机制。在社会分工相对简单且福利体系不完善的传统社会，家庭既是生育收益的主要接受者，也是生育责任和成本的主要承担者。在社会分工细化和福利体系逐步完善的现代社会，生育收益的主要接受者从家庭拓展至组织和国家，用人单位和政府公共部门也承担部分生育责任和成本。用人单位可以通过发放工资薪酬、缴纳社会保险费用、执行工作假期制度等方式承担部分生育成本，但这会导致用人单位将生育成本向外转嫁，更倾向于招聘男性或没有生育意愿的女性，结果强化了劳动力市场的就业歧视。推动实现适度生育水平、优化劳动力供给结构、积极应对人口老龄化等目标对于宏观层面的经济社会高质量发展具有重要意义。国家是生育水平提升的重要受益者。因此，在低生育水平的社会中，国家应承担必要和基本责任，采取相对积极的公共财政政策，同时运用法律、制度、政策等手段综合施策，支持家庭发展能力提升，推动形成家庭、用人单位、政府部门生育责任共担机制。

　　积极生育保障的相关者除了个体和家庭外，也包括其他分担生育成本和接受外部效益的社会成员。在传统理解中，女性被视为与生育直接相关的行动者，对男性及其他家庭成员、企业等用人单位的影响常常被忽视。然而，在我国社会文化中，生育决策是家庭行为也是社会行为，并不完全受女性的个人意愿所决定，家庭成员、用人单位和政府部门在育儿责任分担方面所发挥的作用也会直接影响家庭生育决策。因此，生育保障的相关者可以划分为四个层次。第一个层次是与婚育行为直接相关的社会成员，保障对象包括育龄男性和女性。聚焦于改善育龄人群生殖健康水平，促进职育平衡，减轻婚姻、生育、养育的负担，提高婚姻和生育意愿。第二个层次是与养育行为直接相关的社会成员，保障对象包括提供照料服务的祖辈、父母和机构。聚焦于减轻家庭婴幼儿照护负担，提高祖辈、男性参与婴幼儿照护的意愿和能力，改善家庭观念和促进关系和谐，发展普惠托育服务，推动构建良好的生育养育家庭环境。第三个层次是与教育行为直接相关的社会成员。聚焦于减轻家庭育儿焦虑，提升健康、教育资源的均衡性，提高儿童早期发展能力，保障儿童平等获得高质量教育服务的权利，增加生育子女的价值感和获得感。第四个层次是与生育成本分担责任相关的社会成员，包括用人单位、地方政府和社会组织。聚焦于建立合理的财政投入、成本分担和效果评价机制。无论是哪个层次的保障政策，都需要注重个体生育、养育和教育权利义务的统一，根据社会成员的实际劳动价值和投入判定其是否应当接受支持以及应当接受何种程度的保障。考虑到家庭内部分工及地位差异，生育保障的判定标准不仅应与家庭整体经济状况相关联，也应与儿童、女性、老年人等家庭成员的生活水平相关联，与用人单位、地方政府、社会组织的责任承担能力相关联。

　　积极生育保障体系应包含生育支持政策体系、生育保障基本制度、婚育服务支撑体系三方面内容。生育支持政策体系全方位干预生育影响因素，从降低居住成本、减轻教育焦虑、减轻医疗负担、促进女性就业、保障假期待遇、倡导婚育新风等维度对影响生育养育的主要因素进行重点干预。建立生育保障基本制度，确保生育支持政策落地，同时支持服务体系的发育和完善，形成积极的劳动力市场环境，实施覆盖灵活就业和城乡居民的全民生育保险制度，实施支撑托育服务、鼓励代际支持、城乡均衡的婴幼儿照护补贴制度，实施主动干预的生殖健康保障制度。通过覆盖全生命周期的婚育服务支撑体系减轻生育焦虑和压力，提供生殖健康服务、婚恋服务、母婴保健服务、托育服务、家庭育儿指导、家庭观念养成等全程支持。

　　二十届中央财经委员会第一次会议指出，要以系统观念统筹谋划人口问题，以改革创新推动人口高质量发展，把人口高质量发展同人民高品质生活紧密结合起来，促进人的全面发展和全体人民共同富裕。十四亿人口的发展中大国，发展途径和方式必然具有自己的特点，如何平衡经济发展和民生保障，没有现成的经验可以照搬照学，只能通过改革探索、制度创新，逐步建立完善中国特色社会主义生育保障体系，走出一条统筹解决人口问题的发展道路。

　　（作者：全国政协委员，中国人口与发展研究中心主任）