健全绿色低碳发展机制培育绿色新质生产力

全国政协常委、人口资源环境委员会副主任 王金南

《人民政协报》 （2024年08月15日 第 01 版）

2024年7月，党的二十届三中全会审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，明确提出健全绿色低碳发展机制。绿色低碳是新质生产力的内在要求，绿色低碳发展机制是绿色新质生产力发展的重要保障。当前，我国经济社会发展已进入加快绿色化、低碳化的高质量发展阶段，需要加快健全绿色低碳发展机制，为培育发展壮大绿色新质生产力提供重要动力机制，为美丽中国建设提供重要支撑。

一、党中央高度重视绿色低碳发展机制构建

党的十八大以来，党中央、国务院高度重视绿色低碳发展机制建设，从加强顶层设计、坚持规范引导、强化市场激励、加大配套支撑等着力推动，逐步形成全面推进的格局。

高度重视绿色低碳发展机制顶层设计。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以前所未有的力度抓生态文明建设，我国生态文明建设从认识到实践发生历史性、转折性、全局性变化，取得了举世瞩目的绿色低碳发展奇迹。2015年4月，中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》，首次提出“绿色化”概念，并将其与新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化并列。碳达峰碳中和工作上升为国家战略，成为“十四五”时期生态文明建设的首要任务，国家层面成立碳达峰碳中和工作领导小组，《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》《2030年前碳达峰行动方案》等政策文件陆续出台实施，国家发改委、生态环境部等相关部门也在积极推进减污降碳协同增效、碳足迹管理等相关政策的研究制定与实施，基本构建形成碳达峰碳中和“1+N”政策体系，为稳步持续深入推进绿色低碳发展奠定了坚实基础。

加强绿色低碳发展规范与引导。一是绿色消费政策引导社会消费模式转型。《国务院关于积极发挥新消费引领作用加快培育形成新供给新动力的指导意见》《关于促进绿色消费的指导意见》《关于完善促进消费机制进一步激发居民消费潜力的若干意见》《完善促进消费体制机制实施方案（2018-2020年）》《促进绿色消费实施方案》等政策陆续出台实施，绿色消费政策体系逐步建立。二是逐步建立绿色采购制度。《企业绿色采购指南（试行）》《商品包装政府采购需求标准（试行）》《快递包装政府采购需求标准（试行）》等绿色采购政策陆续出台实施，规范了政府绿色采购标准、包装要求等。据统计，2022年全国强制采购、优先采购节能节水产品520.4亿元，占同类产品采购规模的89.7%；优先采购环保产品847.6亿元，占同类产品采购规模的87.1%，对引导全社会形成绿色消费的新风尚发挥了重要作用。三是绿色低碳管理手段日益丰富。《关于积极推进供应链创新应用的指导意见》等政策陆续出台实施，绿色制造等领域的绿色供应链标准体系加快建立，绿色供应链管理实践加快推进。发布了包括微型计算机等产品碳足迹评价的团体标准，纺织服装、日用消费品等多个行业也正在推进碳标签政策研究制定工作。

不断健全绿色低碳发展经济激励政策。一是绿色财税政策引导支持效果显著。全国生态环境保护投资从2012年8253.6亿元增加到2022年9013.5亿元，中央财政相继设立近20种专项资金，重点解决污染防治、生态建设及应对气候变化关键问题。2018年，《环境保护税法》正式实施，排污费平稳过渡到环境保护税，截至2023年底，全国累计征收环境保护税1198亿元。激励企业减排效果显著，万元GDP污染物排放当量从2018年的1.16下降到2022年的0.73，降幅达37%。二是价格政策在绿色低碳发展中的激励与约束作用日益显著。《关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知》《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》《关于“十四五”时期深化价格机制改革行动方案的通知》等政策陆续出台，不断深化包括光伏电价、污水处理费等在内的绿色低碳发展价格改革。三是绿色金融体系不断健全。中国人民银行等部门出台实施《关于构建绿色金融体系的指导意见》《关于进一步强化金融支持绿色低碳发展的指导意见》等政策，要求做好绿色金融大文章，积极支持绿色低碳发展。《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》等支持社会资本参与生态保护修复项目的政策出台实施，生态环境导向的开发（EOD）模式探索推进，截至2023年底，累计向金融机构推送229个EOD项目，总投资9718亿元，融资需求6828亿元，已获授信2012亿元。气候投融资试点探索启动，试点地方储备近2000个气候友好型项目，涉及资金近2万亿元。我国已成为全球首个建立较完整绿色金融政策体系的经济体系，绿色金融发展水平已位居国际第一方阵。截至2023年末，绿色贷款余额达30.08万亿元，累计发行绿色债券超过7000亿元。四是碳排放权交易蓬勃开展。中国建成全球规模最大的碳市场，截至2023年末，累计成交4.42亿吨，成交额249.19亿元。2024年，全国温室气体自愿减排交易市场（CCER市场）重启。

持续健全绿色低碳发展配套机制。一是法治化建设纵深推进。2012年，清洁生产促进法修改通过。2016年、2018年两次修正节约能源法，2024年国务院颁布《碳排放权交易管理暂行条例》，绿色低碳立法持续推进。二是加快健全标准体系。国家能源局等印发《关于加快能源领域新型标准体系建设的指导意见》，发挥标准在推动能源高质量发展中的支撑和引领作用。在高端装备制造领域发布实施了1000多项国家标准，推动传统产业绿色低碳转型升级。发布了206项节能国家标准，实现节能量达到1760亿度电。在物联网、大数据、人工智能等领域推进研制了300多项国家标准，引领了绿色低碳产业发展。三是强化绿色低碳技术创新。制定《绿色技术推广目录（2020年）》，涵盖116项绿色低碳技术。国家发展改革委、科技部联合印发了《关于进一步完善市场导向的绿色技术创新体系实施方案（2023—2025年）》，推进绿色低碳技术的研发与推广。

二、绿色低碳发展政策实施成效与主要问题

党的十八大以来，绿色低碳发展机制不断健全，为加快结构性调整、发展绿色新质生产力提供了重要推动力，重点领域绿色低碳发展成效显著。

结构调整成效显著。一是产业结构不断优化。2012年服务业比重首次超过第二产业，成为国民经济第一大产业；到2023年第二产业、第三产业比重分别比2012年下降9.3个百分点、上升7个百分点。战略性新兴产业不断培育发展壮大，2022年新一代信息技术、高端装备、新能源汽车等战略性新兴产业增加值占GDP比重超过13%，高技术制造业占规模以上工业增加值比重从2012年的9.4%提高到2021年的15.1%。二是能源绿色转型步伐加快。2012-2023年，我国煤炭消费比重从68.5%下降到55.3%，下降了13.2个百分点，非化石能源消费比重从9.1%提升至17.9%，提高了8.8个百分点，可再生能源装机规模突破15亿千瓦，历史性超过煤电装机。资源利用效率持续提高，2012-2023年，我国单位GDP能耗下降了26.8%，单位GDP二氧化碳排放下降超35%，主要资源产出率提高60%以上。我国以年均3%的能源消费增速支撑了年均超过6%的经济增长，是全球能耗强度降低最快的国家之一。三是交通运输结构不断优化。2018年，我国启动“公转铁”“公转水”，至2023年底，铁路和水路货运量占比由25.2%上升到26.3%，公路货运量占比由74.8%下降为73.7%。公路货运新能源与清洁能源车辆比例持续提升，长江经济带船舶岸电使用量同比增长66%。

重点行业技术进步突显。一是煤电行业企业清洁化进程加快。截至2022年底，全国达到超低排放限值的煤电机组约10.5亿千瓦，占全国煤电总装机容量94%；“十四五”前两年，煤电“三改联动”改造规模合计超过4.85亿千瓦，完成“十四五”目标约81%。二是钢铁行业清洁生产技术大幅提升。截至2023年6月，270余家钢铁企业约7.6亿吨粗钢产能已完成或正在实施超低排放改造，62家钢铁企业3.14亿吨粗钢产能完成全流程超低排放改造并公示，钢铁企业大气污染物排放强度已基本低于国际先进钢铁企业。三是水泥行业超低排放改造陆续推进。《关于推进实施水泥行业超低排放的意见》要求到2025年底前，力争50%水泥熟料产能完成改造；到2028年底前，重点区域水泥熟料生产企业基本完成改造，全国力争80%水泥熟料产能完成改造。四是数字化、绿色化融合水平不断提高。全国已建成6000多个数字化车间和智能工厂，“5G+工业互联网”率先在钢铁、采矿等10个重点行业领域形成典型应用场景，培育近5100家绿色工厂。

以“新三样”为代表的新质生产力加快培育。一是以新能源汽车为代表的绿色产业展现出强劲的新动能。2023年，我国新能源汽车产销分别完成958.7万辆和949.5万辆，同比分别增长35.8％和37.9％，市场占有率达到31.6％，连续9年位居全球第一，产销量占全球比重超过60%。二是锂离子电池产业延续增长态势。锂电池产量为239.3亿只，同比增长2.88%，出口数量为37.73亿只，同比增长10.06%，出口金额达到509.19亿美元，出口金额同比增长79.12%，出货量在全球锂离子电池总体出货量的占比达到69.0%。三是建成全球最大、最完整和最具竞争力的清洁能源产业链。光伏组件产量连续16年位居世界首位，2023年量产先进光伏电池转换效率达到25.5%。风电机组制造产能占全球六成，全球前10家风电整机企业中有6家中国企业，主要零部件国产化率达到95%。

经过不断努力，绿色低碳发展政策机制实践取得积极进展，对培育发展绿色新质生产力起到了至关重要作用。但同时我们深刻认识到，我国生态文明建设仍处于压力叠加、负重前行的关键期，绿色低碳发展任重道远，还面临一些问题和挑战，这需要不断健全绿色低碳发展政策机制，为加速推动绿色低碳转型发展，不断壮大绿色新质生产力提供支撑。一是绿色低碳发展水平整体有待提高。我国传统产业体量大，在制造业中占比超过80%，相当规模的制造业在国际产业链中还处于中低端，新兴市场有待进一步激发。二是高耗能、高碳排放特征依然突出。我国煤炭消费量能源生产总量与煤炭消费量都居世界首位，2023年我国能源消费总量57.2亿吨标准煤，煤炭消费量占能源消费总量比重为55.3%，原油进口依存度为73%。单位GDP能耗仍然较高，为世界平均水平的1.5倍、发达国家的2-3倍。公路货运量在全社会货运中占比仍较高，公路货运量增速高于铁路货运量。三是绿色低碳技术成本高且尚不成熟。不同低碳技术的技术特性、应用领域、边际减排成本和减排潜力差异很大，各类技术系统集成难，技术种类多，成本昂贵，存在自主创新不足、关键技术“卡脖子”等问题。四是绿色消费导向性政策有待加强。涉及产业链、供应链绿色化发展缺乏强制性约束政策，政府绿色采购效率有待提高，绿色低碳产品有效供给和需求不足，且生产成本和价格较高，绿色标准认证管理体系“碎片化”，绿色低碳生活方式还未成为全社会风尚。

三、加快健全绿色低碳发展机制的主要任务

健全绿色低碳发展机制是经济社会发展全面转型的重要任务，要充分发挥经济政策激励作用，健全绿色低碳标准体系，着力推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展，不断开创美丽中国建设新局面。

一是继续深入推进绿色低碳发展机制改革，为新质生产力提供动力引擎。需要进一步通过深化改革推进加快实施绿色制造工程，持续推动产业结构优化升级，大力推进工业节能降碳，全面提高资源利用效率，积极推行清洁生产改造，提升绿色低碳技术、绿色产品、服务供给能力。需要进一步创新机制，为加快推进产业结构调整，坚决遏制“两高”项目盲目发展，深化重点行业实施绿色化改造升级，加快发展战略性新兴产业，打造全生命周期的绿色产业链，构建新型绿色产业体系等提供新动力。

二是进一步强化绿色低碳发展规范与指导，为新质生产力明确基本界限。进一步提升政府绿色采购效率，健全绿色采购的招标方式，提高政府绿色采购信息透明度。完善资源总量管理和全面节约制度，推进各类资源节约集约利用，加快构建废弃物循环利用体系。健全新能源消纳调控机制，率先开展碳排放总量控制试点示范，加快建立我国自主的碳足迹管理体系，建立统一规范的产品碳标识认证制度。加强绿色供应链管理水平，完善绿色供应链标准、认证体系。

三是优化绿色低碳发展经济政策机制，为新质生产力注入新活力。完善财税政策，推动各级政府加大对绿色低碳产业发展、技术研发的支持力度。充分发挥绿色金融的资源配置、风险管理和市场定价功能，加大对能源、工业、交通、建筑等领域绿色发展和低碳转型的金融政策支持力度，加大力度推动气候投融资模式、产品和服务创新，推进生态环境导向的开发模式创新，探索区域性环保建设项目的金融支持模式，鼓励社会资本设立绿色低碳产业投资基金。健全资源环境要素市场化配置体系，加快构建科学规范、高效流转的排污权交易市场，加快打造更加有效、更有活力、更具国际影响力的中国式碳市场。继续深化环境信息依法披露制度改革，探索构建ESG体系，全面推开环保信用体系，加强环保信用监管与相关政策协作机制建设等，以进一步强化企业的环境社会责任落实。

四是加快推进建立健全绿色低碳发展社会治理动员机制，为新质生产力营造良好氛围。结合“美丽中国 我是行动者”等活动，全面加强全社会宣贯引导，提倡简约适度、绿色低碳、文明健康的生活方式和消费模式，引导全社会开展广泛而深刻的绿色低碳消费转型。创新绿色消费应用场景，扩大新能源汽车、光伏光热产品、绿色消费类电器电子产品、绿色建材等消费，鼓励企业运用绿色设计方法与工具，开发推广一批高性能、高质量、轻量化、低碳环保产品。充分调动园区、企业、社区、学校等基层单位积极性，开展绿色、清洁、零碳等社会行动示范创建。开展各类绿色低碳宣传活动，增强全民节约意识和生态环保意识。

五是夯实绿色低碳发展实施保障机制，为新质生产力发展奠定坚实基座。开展绿色低碳前沿引领技术储备、关键技术攻关，加快绿色科技创新和先进绿色技术示范和产业化应用。深化绿色低碳领域科技体制改革，构建市场导向的绿色技术创新体系，推动高质量发展的技术创新型和应用型人才培养。加快构建数字化治理体系，推动经济、社会、生态环境等各个领域数字化治理与绿色化发展。加强国际科技合作，构建全球领先的绿色低碳新技术、新产业标准体系，提升全球绿色低碳科技竞争力和引领力。