鲁修禄

　　随着我国构建完成碳达峰碳中和“1+N”政策体系，“双碳”工作已经由顶层设计阶段步入了实质性推进阶段，有必要加紧研究部署具体的制度落实举措。碳预算制度是落实中共中央部署的推进能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变的必要创新性制度，碳预算管理是预算制度在碳排放管理上的应用。制定碳排放年度目标和碳预算方案，有助于实现对地区和重点领域碳排放的灵活管控和高效调控，有助于更好统筹短期与中长期、发展与减排的关系，为积极稳妥推进碳达峰碳中和目标提供有力支撑。

　　近年来，我国“双碳”政策体系、碳排放核算、碳市场建设、项目碳评价等工作持续推进，总体上已具备建立碳预算机制的基础和条件。但仍面临诸多挑战：其一，我国统一规范的碳排放统计核算体系尚未完全建成，在能源活动、工业生产过程、排放因子、电力输入输出等相关基础数据的统计收集与报告核查方面仍存在不足，影响碳预算制定的科学性和有效性。其二，不同地区和行业的碳排放强度、减排潜力和经济发展水平差异大，部分地区的能源消费需求和碳排放仍将维持一段时期的增长，同时部分地区的碳排放已达国际先进水平，减碳空间相对有限，需充分考虑碳达峰全国一盘棋，充分考虑地区差异，在碳预算目标制定与分配时在保障公平的基础上既要给发展留空间，也要给发展提要求。其三，碳预算管理制度顶层设计尚未建立，各级政府缺乏明确分工要求和工作指引，与能耗“双控”等其他制度之间的衔接有待深化研究。其四，碳排放权交易市场作为政策影响下的市场化碳减排机制，能够对电力、钢铁、石化等重点排放行业的碳排放量起到控制作用，但碳市场没有和碳双控目标衔接，无法有效衡量全社会碳排放水平，难以发挥市场对降碳的指导驱动作用。

　　为此，我国亟须建立健全涵盖目标总量设定、预算分解、实施步骤、跟踪评估、动态调整、监督管理在内的全过程碳预算管理机制顶层框架。由国家层面统筹各责任部门，明确分工落实，建立多方共同发力的碳预算管理工作执行的组织保障体系。

　　针对我国各层级的碳排放统计核算制度尚不完善的问题，需要进一步夯实碳预算管理所需的碳排放数据基础，完善碳排放统计核算标准，梳理碳预算工作开展所需的指标体系，制定省、市、县级等多区域层级和各行业领域的碳排放核算统计规范，提升碳数据的准确性、完整性与可追溯性。

　　在全面摸底、准确核算地区碳排放水平的基础上，科学制定碳排放总量控制目标。借鉴现有的能源、碳强度、环境约束性指标等制定经验，充分考虑区域发展不平衡、不充分的问题，综合社会发展水平、经济增长预期、发展定位、产业布局、能源结构特征、节能降碳空间等实际要素，科学制定分地区分行业的以碳强度约束性目标为主、碳排放总量弹性目标为辅的年度碳预算目标分解方案，激励碳减排的同时保障地区发展空间裕度。

　　构建动态灵活的碳预算执行评估与考核机制，按固定周期对各主体的碳预算执行进展情况进行评价。构建相应的评价指标体系，包括碳排放总量、碳排放强度、与既定目标差距等关键指标。探索碳预算指标的跨区域流转和补偿模式。结合项目推进实施进展，重大项目储备、产业调整等实际情况，保留预算目标的弹性调整空间。

　　在制度设计与管理经验上，可充分借鉴能耗“双控”政策既有基础，实现在碳“双控”转变过程中两者在目标设定、指标分配、执行监督和绩效评估等方面的平稳过渡。在市场机制上，推进碳预算管理与碳排放权交易市场的深层次融合，使碳预算成为碳交易市场配额总量设定的基准和指引，同时让碳市场的供求关系影响碳预算的设定和调整。此外，可考虑制定碳抵消机制参与碳预算管理的方案。

　　（作者系全国政协委员、民进广东省委会主委）